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让农村土地流转财富释放的三大焦点,农村土地

时间:2020-01-06 21:59来源:农副产品
  近日,国土资源部对黑龙江省土地管理制度改革情况进行了调研。在稳增长再次被强调的大背景下,此番国土资源部的调研预示着中国农村土地制度的改革可能会加速推进。那么,

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  近日,国土资源部对黑龙江省土地管理制度改革情况进行了调研。在稳增长再次被强调的大背景下,此番国土资源部的调研预示着中国农村土地制度的改革可能会加速推进。那么,农村土地制度改革的基本方向是什么?问题到底在哪里?

农村土地是不是下一个财富浪潮,国家政策已导向经有了答案。中央一号文件对耕地、农村建设用地和宅基地的政策进一步推进,农村建设用地有望率先入市,耕地流转稳步放开,宅基地审慎稳妥推进...

被称为“三块地”的农村土地改革推进,一年多来推进如何? 2014年12月,中央深改组审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革... 被称为三块地的农村土地改革推进,一年多来推进如何? 2014年12月,中央深改组审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,对三块地改革提出了明确目标和要求。然而从目前33个试点的情况来看,各地的推进速度并不快,原因何在? 中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田是三农专家,曾受邀参加有关方面组织对《意见》的讨论。他认为,农地改革与全体农民的切身利益、地方政府的利益紧密相关,也关系到新型城镇化与城乡一体化的建设,需要协调好多方利益,想要快速推进的难度很大,虽然现在33个改革试点的步子都走得慢一点,但也已经把一些问题暴露出来,这就需要有关部门尽快制定相关土地改革的配套制度。 风险必须可控 经济观察报:去年《意见》实施之后,有专家提出,国土部等方面推进土地改革、尤其是农地入市的速度太慢,比如,这次只选定了33个试点县,而且到2017年底才能结束。 郑风田:三块地改革为什么要试点先行?原因很简单,这三块地太复杂了,牵一发而动全身,需要协调好多方面的利益。《意见》中对试点提出的要求是:坚持小范围试点。主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排,选择在30多个有基础、有条件的县或县级市先行开展试点,而且试点的期限是3年,而且还明确坚守三条改革底线,即土地公有制性质不能改变,耕地红线不能突破、农民利益不能受损,这些都说明中农办、国土部等方面对这次改革非常审慎,要确保在整个改革过程中能够风险可控。 通过试点先行来推动改革是中国自改革开放以来最成功的经验之一,与欧美国家有很大的不同。他们一般是先立法,之后就全面执行。中国由于国家庞大,人口众多,看似一个好的政策,但往往在执行起来会出现各种预想不到的问题。所以对三块地改革通过试点先行,用3年的期限来推进,虽然改革的步子走得慢一点,但也会把政策有可能出现的问题充分暴露出来,便于各地总结经验,稳步来推进整个土地改革。 经济观察报:《意见》中提到改革要坚持三条底线,其中第一条就是坚持土地公有制性质不能改变,突出强调土地公有制性质有什么背景和特殊意义吗? 郑风田:对于中国农村土地制度改革,前些年有一种声音,那就是实行农地私有化。持土地私有化的人认为,但凡涉公的基本上都被钉在耻辱柱上,而涉私的基本上都是高效率。在发达资本主义人均土地资源得天独厚的背景下,有其正确的一面,但用这个理论来套中国,显然并不合适。中国改革开放之所以能够成功,是因为结合中国的国情,采取拿来主义而不是全盘照搬照抄西方理论,这是充分考虑了中国国情的一种特殊制度安排。 其实,近年来,中国的农村土地公有制已进行了大幅度的制度演进,早已不是西方所说的公有,它对这个集体公有进行了严格的限制,把集体土地充分授权给承包地的农民,把农民的承包权界定为财产权,其实也是一种准所有制,不准集体乱收回农民的承包权。在此基础上还衍生出三权分置,即所有权、承包权、经营权三权分置的格局,对于农民承包土地的经营权,政策是允许以抵押、出租的方式流转的,这本身就是一种进步,在中国这样人多地少的国家,这样的制度安排是合理的。 经济观察报:《意见》中的第二条底线是耕地红线不能突破,对此有很多人抱有不同的观点。 郑风田:中央强调耕地红线不能突破,主要是防止农地流转中非农化现象加剧。据有关部门的调查显示,现在全国农地流转已经占到农民承包地的30%,其中流转至工商企业的农地是10%。目前农地流转过程中出现非农化的问题,主要是集中在工商企业租赁的农地当中。一些商业资本为了寻求资本高回报,总是想方设法走赚钱的捷径,钻政策的空子,打各种擦边球,有的是在农地上盖房子,建工厂,甚至建了旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等,有的干脆就是冲着各种农地补贴、粮食补贴去的,与国家扶持农业、保障粮食安全、土地改革的政策方向背道而驰。 粮食安全是一个关系到国计民生的重要问题,它既是一个重要的经济问题,又是一个重要的政治问题,正因为如此,中央一直把保障粮食安全摆在重要的战略位置。如果有太多的人放弃粮食生产,就会危及国家粮食安全。从这个意义上来讲,强调耕地红线,其实是强调粮食安全。 立法刻不容缓 经济观察报:现在《意见》已经实施一年多了,外界对农地征收补偿、农地该如何入市、宅基地流转等问题,还存在一些争议,为什么会出现这种情况? 郑风田:过去的征地制度诟病很大,包括征地范围过大、程序不规范、对被征地农民补偿偏低等。这次农地改革的目标是要缩小土地征收范围,制定土地征收目录,界定公共利益用地范围。当然理想的状态是让地方政府不要过多过深的介入土地市场,商业性用地的应该由买卖双方共同协商,但要实现这一步目前的时间还未成熟。《意见》中提出要规范土地征收程序,建立社会稳定风险评估制度,健全矛盾纠纷调处机制,全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。这些都是想通过完善征地程序,建立公平透明的土地征收程序,缓解目前征地带来的问题和矛盾。 至于现在很多专家强调的土地应该同地同权同价,要实现这一目标还需要不少基础性的工作。中国自改革开放30多年来,农村土地发生了很大变迁,如何对这些问题进行清楚的界定,需要完善相关制度,清理各种不规范的做法,比如文件规定要针对农村集体经营性建设用地权能不完整,不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题,这就需要逐步完善农村集体经营性建设用地产权制度,包括要对《宪法》、《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等涉及土地管理制度的法律法规进行修改。 经济观察报:在农户宅基地的流转方面,《意见》的规定也很严格,要求每户农民只能有一处宅基地,农户宅基地的使用权转让必须限制在本村村民之间。有人认为,这对农户宅基地的流转也是一种严格的限制,并不利于宅基地流转。 郑风田:农村宅基地是很多农村居民与城市居民都关心的大问题,农村居民关心这个是否能够允许交易,城市居民希望以后可以到农村买房养老,在乡村过悠闲自在的生活。随着城镇化的快速推进,在未来几年内,中国将会有大量的农民需要进城。目前中国农民进城之后,多数时候表现出两头靠的特性,他们既要在城市挣钱生活,同时又不敢放弃农村的土地与房屋。目前农民工在城市基本上买不起房子,在城镇拥有房屋的还不到1%。因此只能多人挤在一块,在城市住老鼠窝,而他们老家的房子大部分是空心村,被老鼠住,这是资源的极大浪费。造成这种问题的原因是现在的半截子城镇化,城市的房价太高了,农民工根本买不起。农民工在家乡都有承包地与宅基地,如果这些农民工能够在城市买得起房子,他们老家的房子与村庄则可置换出来,把家乡的承包地给转让出去,把宅基地给卖了,多出土地来种粮。从整个国家来讲,等于节约了土地,耕地并没有因此而减少,长远看应该是增加的。因为人口在城镇居住所占用的耕地远比在农村居住少。 如何解决进城农民的在城市住老鼠窝,农村房子让老鼠住的困境,这就需要对农村宅基地制度进一步深化改革。从《意见》中的规定来看,中国在农村宅基地的改革方面还是审慎推进。如何既推动农村宅基地改革,又能够提高资源利用,还需要耐心与等待。

24日上午,厉以宁的弟子,中国楼市掌门人孟晓苏教授开始线上授课,期间谈到了农村土地改革问题,在此,农地圈给大家原封不动的转述:

  从十八届三中全会决定文件和今年的中央一号文件来看,今后一段时期内中国农村土地制度改革的着力点主要有三个:规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度、完善农村土地承包和流转制度。其政策核心就是探讨农村建设用地、宅基地和农业用地的使用和流转。

农村土地是不是下一个财富浪潮,国家政策已导向经有了答案。中央一号文件对耕地、农村建设用地和宅基地的政策进一步推进,农村建设用地有望率先入市,耕地流转稳步放开,宅基地审慎稳妥推进,农村土地的财富释放会通过哪种模式,这就要关注农村土地的三大焦点。

孟老师先是以两只靴子的笑话开始,隐喻农村的宅基地改革的现状:

  可能大家最关注的还是农村的建设用地。主流的观点是允许农村集体土地与国有土地平等进入市场流通,即允许农村非农建设用地直接入市。这一提法在2008年十七届三中全会文件中就有明确表述:“建立城乡统一的建设用地市场”、“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”,5年后的十八届三中全会文件中亦有类似的表述。这一顶层设计一方面给农民大幅增加财产性收入提供了可能,另一方面也给未来的城市房地产拓展,甚至是农村房地产市场的启动提供了无限的想象空间。但是,此方案6年前就已经提出,为什么6年后的今天仍未取得多大的实质性进展呢?其根本是农民土地的改革问题事关重大,很敏感,改起来很难。

一、三权分立,放活土地经营权

“宅基地的第二支靴子是什么啊?其实就是在2000年左右我提出来的农民的土地应当规范的流转,在2005年就它我还向中央写过建议,要改变现在不合理的单独由政府征地和卖地的制度,要允许农民宅基地规范的转让,中央接受了这个意见,在2008年也就是8年前,十七届三中全会的时候提出来农村集体建设用地可以规范转让土地使用权,在符合规范的前提下,和国有土地享有平等权益,同地同权。在三年前的十八届三中全会,又再次提出,运行农村集体经营性建设用地入市,和国有同地同权同价。为了防止有人说,这个不包括农村宅基地,所以中央十八禁三中,要改革农村宅基地制度,慎重推进农村住宅财产权抵押、担保和转让。”

  典型的案例是2013年12月20日,深圳市敲下了农村集体土地直接入市的第一槌,一块1.45万平方米的集体经营性建设用地以1.16亿元的挂牌底价成功转化为工业用地。虽然此举被誉为继1987年深圳首创国有土地拍卖后的又一次历史性改革破冰之举,但其离大家预想中的农地“直接入市”、“同地同价”还是有很大差距的。第一,“直接入市”的仅限于农村集体经营性建设用地,也就是早先的乡镇企业用地,宅基地和农村其他非农土地并不包括在内;第二,“入市”后仅转化为工业用地,想一步到位直接转为商业或住宅用地基本没有可能,也就是说,这一政策与小产权房转正,或者说与房地产开发其实没有什么关系;第三,“涨价要归公”,转让所得并不全部归村集体。收益的70%归政府,仅有30%归村集体。

中央1号文件仍然坚持稳定农村土地承包关系并保持长久不变,但是,随着社会发展需求,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,开始赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这就要求要抓实农地承包经营权确权登记颁证工作。农村承包地的改革核心即所有权、承包权、经营权三权分离,稳定承包权,放活经营权,赋予土地经营权流转、抵押、担保等原本不具备的属性。毫无疑问,承包土地制度的改变为农业集约化经营和资本的快速进入打下了制度基础。

“关于农民工进城买房,中央允许地方独立指定部分政策,比如河南濮阳,农民工进城买房,政策允许以宅基地等财产权抵押,作为买房的资本,这样的政策出台,是房价从4000多,可以降到3500左右,政策就应该向农民倾斜,因为农民工在城镇化过程中历史和现在都做出了贡献,包括将来的公积金制度,都要向农民倾斜”。

  还有一点被大家所质疑的是,如果农村集体经营性建设用地可以“直接入市”,那些占据地理位置优势的大城市郊区、早年率先发展乡镇企业的长三角、珠三角等地区则再一次独占政策红利,这对于那些“不敢抢黄灯”、一直老老实实种地的大部分农民来说,这是不公平的。因为保护耕地是大家的责任,不能你先违规把农地变为了乡镇企业用地,现在又要求“同地同权”,而我规规矩矩种地却不能逾越一丁点红线。因此,“同地同权”与“直接入市”从短期来看仍会只停留在个案层面。

二、农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价入市

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  农村宅基地的最大问题是土地浪费,比如“建新不拆旧”问题、农村老旧住房闲置引发的“空心村”问题。其改革重点应该是保障农户的宅基地用益物权,推进农民住房财产权的抵押、担保和转让。但现实的困境是,中国农民拥有住房的所有权却不拥有住房下面的宅基地的所有权,而且其住房和宅基地都不能转让给城镇居民,甚至不能转让给外村村民,这就使得农村宅基地缺乏有效的价格形成机制。因此,农村宅基地制度改革最重要的是要承认农村宅基地是有价值的,其价值是可以通过价格来体现的。只有在这个前提下,农村宅基地才能作为特殊商品进入市场,让市场配置发挥基础性作用。

中央1号文件中提出:引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见,并推动修订相关法律法规。

  解决这一问题的政府思路是宅基地置换,即通过城乡建设用地“增减挂钩”机制,或者土地换社保、土地换商品房机制,将农村特别是偏远农村的闲置宅基地货币化。但是,这很容易带来一个新问题,就是在“土地财政”的压力下,面对日渐枯竭的城市用地建设指标,各地方政府明里暗里与民争利,导致很多农村“被转移”、“被集中”,城镇化有了保障,而农民的利益却受到侵害。

目前,农村集体建设用地违法用地屡禁不止,这就表明农村建设用地隐形市场活跃,有着巨大的利益空间,但是这块利益该如何分配,政府如何引导去建立起一个农村集体建设用地的自由流转市场非常重要,只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地同地同价同权要素市场平等化,才能真正的流转。农村集体土地的上市,显然不会走政府拍卖的老路,会不会打破土地一级市场的垄断为目标,并与政府土地拍卖形成分庭抗礼的竞争态势,地价才有望不受操控。所以,想在农村土地入市上淘得真金的企业家们,还是压看清楚政府引导的竞争机制及利益关系。

  上面的两个问题是市场和民众最关心的,因为这其中涉及巨大的经济利益。其实,政府最关心的还是农用地的流转问题。在工业化、城市化和全球化大趋势下,有两个问题是不可回避的:一是大量的农民进城,进城农民在农村分得的耕地怎么办?二是由于受人多地少、规模化效益不高的限制,真正种地农民的收入总是上不去怎么办?

三、农村宅基地财产权抵押、担保、转让盘活农村宅基地财富

  政府的解决思路是在稳定农村土地承包关系并保持长久不变的前提下,通过土地确权赋能,给予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押和担保权能。这样,承包制就演化为了永佃制,而且所有权、承包权和经营权的三权分离,使得土地流转成为了可能。政府希望通过土地流转把耕地向龙头企业、种粮大户、农业合作社等新型农业经营主体大集中,以提高农业的产业化经营和农业种植的技术投入。

中央1号文件提出:完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度,完善农村宅基地分配政策,在保障农户宅基地用益物权前提下,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案,各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作,切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

  但是,在农地流转的实践中却出现了如下四个问题:第一,我国农村土地属于农民集体所有,但集体是一个非常模糊的概念,出于政绩的需要,政府部门和少数村干部往往就代表了集体,农地“被自愿”流转的情况时常出现;第二,当前把农地集中起来搞种植业、养殖业,甚至旅游农业的现象也很普遍,大面积的农地“非农化”会直接威胁我国的粮食安全;第三,从世界的经验看,我们未来应该还是以家庭农场为主,而资本下乡组建的专业公司动不动就集中几千亩甚至上万亩的土地,其经济合理性和社会合理性还有待验证;第四,进城农民工缺乏有效的农地“退出权”和合理的退出补偿机制,想种地的真正农民只能从“假农民”的手中高价租用土地,这既不公平,也从根本上阻碍种地农民的收入提升。

目前有大量农村宅基地闲置,甚至有些地区出现空心村,农村宅基地闲置的主要表现,一是建新不拆旧,二是举家进城务工的农民在农村的房屋长期闲置。在农村不少地方,农户建房申请新的宅基地,新住宅建好并搬入居住后,原来的旧房不拆、旧宅基地不交。通过农村土地综合整治,可新增耕地10%-15%。如何把宅基地转化为财富,地方政府是不是这些宅基地的经纪人,这还要看在政策导向下的法律变革,毕竟农民住房的抵押担保转让中,转让则会明显涉及相关的土地问题,其中涉及经济问题和相关问题要慎重处理好。

  还有一个很重要的问题是,农村土地制度改革的讨论更多只停留在政府部门和专家学者之间,其改革的最大利益相关者——农民却没有被给予太多的重视和发言权,这是我们农村土地制度改革当中最不应该忽视的问题。

结合中国农村住房一户一宅的基本国情,由于宅基地上的房屋是农民唯一住房,房屋转让后,农民是否有切实的住房保障,这方面主要涉及社会问题,因此要慎重。抵押担保转让过程中,还会遇到房地一体化问题。房屋转出去了,转给谁了,谁来接受,在法律上有明确的规定,只有本集体经济组织成员才能使用宅基地,所以我们还要处理好相应的法律关系。

  (赵晓为经济学家、教授;陈金保为经济学博士、财经学者)

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